Por Verónica Escudero y Hannah Liepmann.
Esta Nota fue originalmente publicada por la OIT en julio de 2020 y está disponible tanto en español como en inglés. Subsecuentemente fue también publicada en VOX LACEA y está disponible en este enlace.
A medida que van manifestándose las devastadoras consecuencias sociales y económicas de la crisis de la COVID-19, una cuestión trascendental para los gobiernos es limitar los efectos adversos a más largo plazo para el mercado de trabajo. Ello exige una respuesta de política integral que siente las bases de una creación de empleo sostenible. Así pues, la OIT se remite a las normas internacionales del trabajo y recalca la necesidad de actuar de inmediato adoptando medidas macroeconómicas y sectoriales; medidas de apoyo a las empresas, al empleo y a los ingresos; de protección de los trabajadores en el lugar de trabajo; y de búsqueda de soluciones mediante el diálogo social (OIT, 2020g).
La presente Nota se centra en la importante función que pueden desempeñar las políticas activas del mercado de trabajo (PAMT) en esta estrategia global si se combinan con medidas de apoyo a los ingresos. Las PAMT incluyen las subvenciones al empleo, los incentivos al microemprendimiento, los programas de empleo público, los servicios del mercado de trabajo, y los programas de formación (en el cuadro 1 figuran definiciones y ejemplos). Se examina cómo la aplicación conjunta de las PAMT y el apoyo a los ingresos puede ayudar a los trabajadores ante la pandemia, y mejorar sosteniblemente sus empleos y la trayectoria de vida, en particular en los países emergentes y en desarrollo.
En efecto, las políticas destinadas expresamente a mejorar las perspectivas laborales abordan un problema fundamental en los países emergentes y en desarrollo. La falta de oportunidades de trabajo decente afecta desproporcionadamente a los grupos más vulnerables de la población, como los trabajadores pobres y los trabajadores informales, predominantemente jóvenes, mujeres o trabajadores migrantes. La crisis de la COVID-19 ha agudizado vulnerabilidades ya existentes y, a raíz del confinamiento y de la paralización de las actividades, está planteando retos nuevos para la implementación de todo tipo de políticas.
Fotografía: @stenuitj
Durante la pandemia, muchos países emergentes y en desarrollo están ejecutando programas de apoyo a los ingresos (como parte de los sistemas de protección social), en especial transferencias en efectivo (Gentilini et al., 2020; OIT, 2020a, 2020i)2. La finalidad de este apoyo es preservar la seguridad de los ingresos, que en el contexto de la COVID19 es indispensable. Por ejemplo, las medidas de confinamiento y de distanciación social han dejado sin trabajo y desprotegidos a millones de trabajadores, en particular a los trabajadores informales. Es crucial atender a sus necesidades básicas de alimentos y atención de salud (OIT, 2020g). Además, la ayuda a los ingresos puede estabilizar las economías durante una crisis pues tiene un efecto positivo sobre la demanda de bienes y servicios.
Sin embargo, el apoyo a los ingresos por sí solo no basta para preservar el vínculo de las personas con el mercado laboral, capacitarlas o mejorar su experiencia laboral, facilitar la correspondencia entre la oferta y la demanda de empleo, o para generar empleo directamente. Otras políticas del mercado de trabajo, en particular las PAMT, persiguen estos objetivos. Así pues, la combinación del apoyo a los ingresos con PAMT es un instrumento de política eficaz para proteger los ingresos, al tiempo que mejora las perspectivas de los trabajadores en el mercado laboral a más largo plazo (OIT, 2019b).
Así, la articulación de las PAMT con programas de apoyo a los ingresos puede tener una función importante y singular durante esta pandemia. Antes de la crisis de la COVID-19, estos dos programas ya se combinaban en países de todo el mundo. Este criterio de integración ha demostrado efectos benéficos en el mercado laboral y buenos resultados en materia social (aunque está sujeto a determinadas condiciones que se han identificado en la literatura existente). Además, estas políticas ya tuvieron un papel importante en crisis económicas precedentes. Las características de la crisis de la COVID-19 plantean la necesidad de actuar con rapidez. Así pues, cabe aprovechar los programas vigentes en los diferentes países y, por lo tanto, los conocimientos y las capacidades institucionales ya disponibles. Dicho esto, los países tienen que ajustar estos programas en función de los problemas específicos planteados por la pandemia. ¿Qué déficits específicos solucionará la combinación de estos instrumentos, y cómo pueden adaptarse las políticas para conseguir estos objetivos?
Consideramos que la combinación de las PAMT con medidas de apoyo a los ingresos es fundamental para ayudar a los trabajadores a afrontar la crisis, dada su capacidad para apuntalar los ingresos, evitar despidos y sujetar el anclaje de los trabajadores al mercado laboral. Además, esta combinación fomenta la (re)calificación y las perspectivas a más largo plazo de los trabajadores. Ahora bien, los países deben planificar estratégicamente la secuenciación de las políticas en función de las diferentes fases de la crisis. La combinación necesaria de las medidas variará según se trate de asistir a los trabajadores durante el confinamiento, de retomar las actividades con distancia física, o de afrontar la escasez de oportunidades de empleo debido a la crisis, y una vez más cuando se produzca la ulterior recuperación económica. Esta Nota examina estos temas, y concluye discutiendo algunos métodos novedosos de ejecución de las medidas (por ejemplo, por medio de recursos tecnológicos modernos) que pueden utilizarse para limitar los riesgos para la salud, y opciones para financiar la implementación conjunta de las PAMT y los programas de apoyo a los ingresos.